Институтот за општествени и хуманистички науки – Скопје деновиве објави еден обемен и значаен труд – Анализа на политики „Одзаробување на „административниот ум“: Поларизација на односите меѓу граѓаните и државата“, ИОХН-Скопје, декември 2020 – јануари 20211. Оваа анализа на политики придонесува кон разбирање на општествените и политичките текови во Северна Македонија, па затоа е препорачано четиво за читателките и читателите на ЦИВИЛ МЕДИА. Со дозвола на ИОХН, анализата ќе биде објавена во неколку продолженија.
1. ВОВЕД: КРАТКА ИСТОРИЈА НА УПРАВУВАЊЕТО СПОРЕД МОДЕЛОТ НА „ЗАРОБЕНА ДРЖАВА ВО ХИБРИДНИТЕ ИЛИ ИЛИБЕРАЛНИ ДЕМОКРАТИИ“
Во изминатите неколку години, Северна Македонија се соочи со многу промени. Започнувајќи од протестните години (Студентски и Професорски пленум, движењето #протестирам, и др.), продолжувајќи со скандалот со прислушуваните разговори (објавени од тогашната опозициска партија – СДСМ) што ја потврдија тоталитарната природа на „илибералната демократија“ на Никола Груевски (според рецептот на Виктор Орбан), па сѐ до Договорот од Пржино од кој произлегоа Итните реформски приоритети. Овој документ произведен од Европската комисија а врз база на Извештајот од 2015 на Сениорската експертска група на Европската комисија, предводена од Рајнхард Прибе, сѐ уште е релевантен во мерењето на напредокот на евроинтеграциските процеси на земјата. Итните реформски приоритети бараа демонтирање на т.н. „заробена држава“ (термин што беше и официјално усвоен во Извештајот за напредокот на земјава за 2016, опишувајќи го авторитаризмот од ерата на владеење на Никола Груевски кој кулминира во периодот на 2015).
Како напомена, „дијагнозата на заробената држава“ – во контекст на Централна Источна Европа и Западен Балкан2 – се однесува на состојбата кога јавните политики и законодавството се навидум усогласени со тие на ЕУ, но во суштина законите се пререгулирани на начин што ѝ доделува преголема и асиметрична моќ на извршната власт. Негова карактеристика е неизвесноста, односно правната несигурност, која произлегува од фактот што законските прописи и правила на игра постојано се менуваат, а, исто така, се и противречни додека, и покрај преголемата регулираност, остануваат недоречени. На тој начин, крајно бирократизираната семоќна извршна власт го легализира она што во нормална демократија не смее да биде легално. Со „дијагнозата“ на „заробена држава“ присутна во Извештајот за напредокот на земјата изготвен од Европската комисија за 2016 година, се прекина со постојаната мантра која се повторуваше во дотогашните извештаи според кои „законите се добри, но спроведувањето лошо.“3 Како дел од бројните примери може да се посочат: тогашниот Закон за високо образование (2008) со над 20 амандмани со кои суштински се поткопа академска автономија,4 Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги и неговите фамозни членови 92 и 93 со кои Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги имаше контрола врз програмските аспекти на медиумското работење, а технократскиот трик на Законодавецот беше во тоа што директно не предвидуваше контрола на содржината туку само на формата и „чисто техничките аспекти“ на програмата – а сепак беше детализирана контрола на содржините, па била и само формална.5 Од чисто формалната контрола произлезе и суштинска, иако премолчана и непризнаена, но фактички присутна државна цензура.
Една од премисите на оваа студија, која се заснова на долгогодишното истражување на заробеноста на државата во ерата на Никола Груевски, е дека констатацијата „законот е добар, но спроведувањето е лошо“ е не само празна туку и лажно наведувачка флоскула. Ова важи и ден денес, кога констатираме дека одзаробувањето, особено во делот на администрирањето, е далеку од довршено. Имено, што се однесува до административните постапки предвидени во секој од материјалните закони, стварноста е сосем обратна –тие се претворени во детализирани правилници и поставени во директен судир со Законот за општа управна постапка (кој е, всушност, единствениот закон кој е навистина добар а речиси никако не се спроведува).6 Потребен е развој на политики, кои ќе бидат материјализација на поинакви вредности вградени во административната пракса која ќе биде транспарентна, отчетна, а и вистински ќе се заснова на почитта на достоинството на граѓанинот како што налага Европската повелба на темелни права.
2. КОНТЕКСТ
Во 2017 година настана политичка промена која доведе до поголема демократизација. Овој напредок беше забележан и во извештаите на ЕУ, но и од други меѓународни институции и влијателни организации како Freedom House (извештаи од 2017-2019). Сепак, Вториот извештај на Сениорската експертска група (2017) предупреди дека: една форма на заробена држава ќе биде заменета со друга, освен ако не се воспостави рамнотежа помеѓу извршната, судската и законодавната власт.7
Во македонски контекст, суштината на феноменот „заробена држава“ се состои во огромната моќ на извршната власт на сметка на законодавната и судската власт. Долгогодишното истражување на ИОХН-С токму на оваа проблематика открива дека собранието се користи од страна на владата како обичен инструмент за озаконување на сите видови практики кои претпоставуваат злоупотреба на моќта, непочитување на човековите права и слободи, и присвојување на државниот апарат од страна на партијата која е крони-капиталистичка олигархиска клика. Друга карактеристика на „илибералните демократии,“ исто така нарекувани и хибридни режими, е поларизацијата на општеството предизвикана од тензиите помеѓу политичките елити. Од 2017 до крајот на 2020, според нашите претходни студии спроведени со поддршка на NED но и во рамки на Civica Mobilitas програмата, постои напредок на план на деполаризација на односите помеѓу политичките елити. Во оваа анализа, пак, констатираме продлабочена поларизација помеѓу граѓаните и институциите на државата – взаемна недоверба впишана во законите на државата (преку постојан имплициран сомнеж во граѓанинот како потенцијален злоупотребувач) и врежана во недовербата во институциите постојано изразувана од граѓаните во бројни анкети и студии.
Со оглед на тоа што Северна Македонија треба да го започне процесот на преговори, а првите преговарачки поглавја се однесуваат токму на темелните права според Европската повелба, но и судството, сега е вистинско време да се подигне свеста за тоа дали навистина нашето законодавство и неговото спроведување се водат според клучните вредности на Европската повелба на темелните права: „Како еден од основните принципи на Европската унија е поставувањето на индивидуата во срцето на своите активности, преку воспоставување на државјанство на Унијата и преку создавање на област на слобода, безбедност и правда.“
Авторитарно креираниот систем на администрација е неспособен да овозможи власт „ориентирана кон индивидуата“, каде прекумерната регулација што служи на квазиапсолутната контрола на извршната власт не може да им гарантира на граѓаните центрирана и одговорна администрација. Прекумерната бирократија се насочува кон апсурдот во кој македонските граѓани се соочуваат со банални ситуации како долготрајни процеси и за наједноставните административни процедури на пр. вадење на изводи на родени и исправање грешки во нив. Тоа зборува за фактот дека законодавството секогаш повеќе ги претпоставува нивните обиди за злоупотреба и го штити бирократскиот апарат од граѓанинот, отколку обратно. Затоа целосната филозофија на изготвување закони особено во нејзините аспекти на пропишаните административни процедури, мора да биде суштински сменета. Tаквата промена бара законодавство со вредносен систем кој е близок до Европска повелба на темелни права.8 Во случаи на дигитализација на издавање документи, како на пример изводите на родени, алгоритмот може и треба да се потпира на законодавство, кое е во линија со споменатите основни вредности. Кога се впуштаат во преговори за првите две поглавја, законодавците во Северна Македонија мора да обратат внимание на: Сместување на индивидуата во центарот на управувачките активности и Правото за добра администрација, како права и вредности наведени во Европската повелба на темелни права.
Тврдиме дека „лошото спроведување“ се состои токму во тешко бирократизиран државен апарат, што го попречува правото на добра администрација, која е ориентирана кон индивидуата, држејќи ги граѓаните во кафкијански лавиринти без ефективни средства кога треба да бараат правда и надоместок при оштетеност од институциите (и приватните тела кои се занимаваат со дејност од јавен карактер). „Лошото спроведување“ на наводно добрите закони е изведено од извесни принципи на законодавството, кои ја издаваат намерата државниот апарат да си служи на самиот себе, што го прави граѓанинот нем предмет на контрадикторни и скапи процедури. Истото законодавство и пропишаните чекори на имплементација, присутни во законските и подзаконските акти, го оставаат граѓанинот без судски и други механизми што ќе помогнат во одбраната на индивидуалното и колективното граѓанско право наспроти државата. Управниот суд се покажа како бескорисен механизам за заштита на физичките и правните лица од злоупотреба или неодговорно и неотчетно постапување на извршната власт.
Законот за општа управна постапка со кој се регулираат административните процедури меѓу секторите се однесува на самото прашање на добро и ефикасно управување применливо во сите области регулирани со посебните материјални закони. Сметаме дека неговата примена наместо поединечните и во дух сосема спротивни материјални закони е клучна во запирање на стариот авторитарен бирократски начин на размислување и стилот на изведување на административните процедури. Двата последни извештаи на ЕК за напредокот на земјата го забележуваат особено ниското ниво на имплементација на Законот за општата управна постапка.9 Затоа нашата заложба е во насока на застапување за негова целосна имплементација и синхронизирање со останатите законски, подзаконски акти и праксата во духот на овој закон. Впрочем неговата целосна имплементација ќе овозможи имплементација на Европската повелба на темелни права во функцинирањето на администрацијата (наложена во нејзиниот член 41).
1 Поинаква варијанта на студијата беше произведена во декември со поддршка на Фридрих Науман Фондацијата, а основата на студијата беше изготвена со поддршка на National Endowment for Democracy.
2 Дефинициите се дадени во наши претходни студии на темата кои датираат од 2014 и 2015 година и јасно формулираат дека изразот се користи на начин специфичен за контекстот – за разлика од Западот, во регионот е нераздвоива спрегата меѓу државата и капиталот, а државата е инструмент на репресија, но и на партиски а не само корпорациски интереси.
3 „Препораки на Групата за високи експерти за системски прашања за владеење на правото во врска со следењето на комуникациите откриени во пролетта 2015 година“ [“The former Yugoslav Republic of Macedonia: Recommendations of the Senior Experts’ Group on systemic Rule of Law issues relating to the communications interception revealed in Spring 2015”] (Брисел, 8 јуни 2015), достапно на: http://ec.europa.eu/enlargement/news_corner/news/news-files/20150619_recommendations_of_the_senior_experts_group.pdf пристапено на 09.11.2020.
4 Катерина Колозова, “Technology of State Capture Overregulation in Macedonian Media and Academia“(второ издание), Институт за општествени и хуманистички науки- Скопје, 2015.
5 Закон за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, (Службен весник на Р.Македонија бр.184/13).
6 Закон за општата управна постапка, (Службен весник на Р.Македонија бр.124/15).
7 „ Проценка и препораки на Групата за високи експерти за системски прашања за владеење на правото 2017 “ [“The Former Yugoslav Republic of Macedonia: Assessment and recommendations of the Senior Experts’ Group on systemic Rule of Law issues 2017”], (Брисел, 14 септември 2017), достапно на: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/2017.09.14_seg_report_ on_systemic_rol_issues_for_publication.pdf, пристапено на 1.12.2020.
8 Европска комисија, “Charter of Fundamental Rights of the European Union” [„Повелба за темелни права на Европската Унија“] (Брисел, 26.03.2013), достапно на: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12012P/TXT, пристапено на 11.11.2020.
ЛИНК: Услови за користење, авторски права и заштита на приватноста.
