ПРВ ДЕЛ од трудот „Интегрална анализа на управување со ризици и вонредни состојби (2007–2025)“ — сеопфатен преглед на начините на кои државата во изминатите речиси две децении континуирано не успеала да воспостави функционален, интегриран систем за превенција, управување и одговор на кризи, вклучително големи пожари, поплави и други вонредни состојби.
АЛЕКСАНДАР ИВАНОВ
Историјата на човештвото долго време ги третирала катастрофите како „Божја волја“ или изолирани, непредвидливи настани, честопати толкувани преку религиозните концепти како казна за грешниците. Иронично, прифаќањето на ова толкување им овозможуваше на владетелите да ја избегнат одговорноста, припишувајќи ја својата немоќ на „виша сила“. Но, современата наука и емпирија сурово ја демантираат оваа надмината перцепција.
Во 21-от век, науката за ризици доживеа фундаментална трансформација, напуштајќи го средновековното верување дека несреќите се „судбина“. Особено преку „Pressure and Release“ (PAR) моделот на Виснер (Wisner et al., 2004), науката нè учи дека катастрофата е социјална конструкција.
Виснер ја демистифицира оваа равенка преку едноставна геометрија на пресек. Катастрофата се случува исклучиво на местото каде што се судираат две сили:
- Природната опасност (The Hazard): Тоа е земјотресот, поројниот дожд или сушата. Тоа е енергијата на природата.
- Општествената ранливост (Vulnerability): Тоа е нашата (не)подготвеност.
Најсликовито кажано, односот помеѓу општеството и природата е како односот помеѓу барутот и искрата. Со децении, преку лошото управување, преку корупцијата што дозволува дивоградби, преку еколошката деградација на шумите и институционалната летаргија – ние го полниме бурето со барут. Ние ја создаваме експлозивната смеса. Природата, преку еден силен дожд или земјотрес, само ја дава искрата. Кога ќе одекне експлозијата (катастрофата), ние сме склони да ја обвиниме искрата (громот). Но, вистината е дека експлозијата ја овозможиле тие што го трупале барутот.
Да бидеме уште попластични со примерот од македонското секојдневие: ако како општество дозволиме, премолчиме или легализираме изградба на куќа во суводолица (суво речно корито), ние сме ја конструирале катастрофата. Кога по пет години ќе надојде реката и ќе ја однесе таа куќа, реката не е убиец. Реката само си го вратила своето природно корито. Виновникот не е во облаците, туку во урбанистичките планови и општинските печати. Тоа е суштината на „социјалната конструкција“ на ризикот – ние самите ги проектираме нашите идни трагедии.
Улрик Бек и Македонија како „Ризично општество“
За да ја разбереме вистинската длабочина на македонскиот системски проблем, не е доволно само да ги броиме пропустите. Во оваа смисла соодветно е да се повикаме на германскиот социолог Улрик Бек (Ulrich Beck) и неговиот пророчки концепт за „Ризично општество“ (Risk Society). Бек, со хируршка прецизност, тврди дека во модерната ера ние веќе не се соочуваме само со надворешни, „божји“ закани. Напротив, ние живееме опкружени со „произведени ризици“ – оние кои не доаѓаат од природата, туку се директен производ на самата модернизација, на технолошкиот развој и на нашите интервенции во просторот.
За да не звучиме апстрактно, да се погледнеме во огледалото на поплавата во Стајковци од 2016 година. Тој настан, кој однесе 22 човечки животи и предизвика апокалиптична материјална штета, е учебнички пример за „произведен ризик“. Многумина тогаш, а и денес, сосема легитимно го поставуваат прашањето кое пред една деценија остана без вистински, стручен и институционален одговор: Колкав може да биде човечкиот фактор кога се соочуваме со метеоролошки феномен на „водена бомба“?
Освен во управувањето со катастрофата, во смисла на рано предупредување, контрола на сообраќајот, како и командување со лице местото (оперативен периметар), одговорот, или барем сомнежот, мораме да го бараме и во инфраструктурата. Изградивме современа сообраќајна артерија, обиколница, што е симбол на поврзување , но прашањето што катастрофата го наметнува е: Дали таа беше проектирана со соодветен хидро-технички капацитет и дали одводните канали се одржуваа согласно безбедносните стандарди?
Стручната јавност и граѓаните со право прашуваат: дали во тој критичен момент, поради човечка негрижа, таа иста Обиколница престана да биде пат и се трансформираше во смртоносна барикада, остварувајќи ефект на „вештачка брана“? Дали водата, немајќи каде да истече, се акумулираше и се врати назад со разорна кинетичка енергија? Доколку одговорот на овие прашања е потврден, тогаш заклучокот на Улрик Бек е застрашувачки точен: дождот беше природна појава, но катастрофата беше резултат на инженерскиот и институционален молк.
Феноменот на „Организирана неодговорност“
Но, Бек тука не застанува. Тој воведува уште еден круцијален поим кој совршено ја опишува нашата административна реалност: „Организирана неодговорност“. Ова е онаа шизофрена состојба каде институциите постојат на хартија, законите се напишани и усогласени со ЕУ, комисиите заседаваат, но системот е така перфидно дизајниран што никој индивидуално не е виновен за катастрофата. Одговорноста се разводнува и раствора во бирократските лавиринти помеѓу една и друга институција.
Најеклатантен пример за оваа „организирана неодговорност“ е сагата со „Ер-Тракторите“, особено во пеколната 2021 година. Додека државата гореше, а граѓаните очајно гледаа кон небото чекајќи спас, директорите и службите мавтаа со документи. Тие тврдеа дека ги почитуваат законите за јавни набавки, дека тендерските процедури се во тек, дека жалбените рокови течат. И беа во право – правно-формално, веројатно сè беше чисто. Но, во тие „чисти административни процедури“ наменети за задоволување на државната ревизија, оперативната ефикасност беше една голема нула.
Авионите беа приземјени, а шумите изгореа. Тоа е суштината на организираната неодговорност: систем кој произведува „совршена“ документација и катастрофални резултати на терен.
Ние денес живееме во ера на „поликриза“, каде што глобалните ризици се меѓусебно поврзани. Одговорот на поликризата подразбира градење на отпорни општества. Тоа е теоретски и практичен конструкт за амортизирање на било кој општествен удар. Вистинската отпорност значи способност системот да прими удар, а сепак да не дозволи нарушување на виталните функции на државата. Сè додека имаме „организирана неодговорност“, ние сме сè, само не отпорно општество. И да бидеме брутално искрени: се додека дозволуваме истите луѓе да ги повторуваат истите грешки, не треба да очекуваме различен резултат.
Вебер и „Машината за ред“: Зошто ни е потребна бирократија?
Во период кога јавниот простор е преплавен со цитати, можеби е најсоодветно да се вратиме на темелите и да се потсетиме на Макс Вебер. Во нашиот секојдневен дискурс, зборот „бирократија“ неправедно носи исклучиво негативна конотација. Меѓутоа, Вебер ја дефинира бирократијата не како пежоративен поим за спорост, туку како „идеален тип“ на организација и најефикасен инструмент за практикување на легитимна власт.
За оваа „машина“ да функционира, системот мора да почитува два клучни постулати кои кај нас се еродирани:
- Специјализирана јурисдикција: Јасно дефинирани надлежности, каде секој точно знае што му е работа. Во македонскиот систем, ова е „сива зона“ на преклопување.
- Техничко знаење: Бирократијата значи „доминација преку знаење“. За жал, кај нас овој принцип често е заменет со доминација на луѓе селектирани од партиски „лидери“ – поединци кои често се длабоко исфрустрирани и водени од погрешни мотиви. Оваа „негативна селекција“ ја уништува институционалната меморија.
Во контекст на архитектурата на системот за заштита и спасување, веберијанскиот принцип е брутално скршен. Институционалниот дуализам (ЦУК и ДЗС) претставува еклатантен пример за структурна ирационалност која генерира состојба на „функционална анархија“. Наместо административниот императив за „единство на командата“, системот функционира во состојба на „акинетички мутизам“ на државниот апарат – државата гледа, анализира, но телото одбива да реагира бидејќи командната линија е прекината.
Организациска патологија: кога координацијата глуми команда
Оваа дијагноза за нашиот системски колапс не е плод на субјективна импресија, туку наоѓа своја сурова потврда во класичната теорија на организацијата, поставена од пионерите како Анри Фајол (Fayol) и Лутер Гулик (Gulick). Ако го поставиме македонскиот систем пред огледалото на овие постулати, ќе видиме скршена слика во која трите фундаменти на функционалната организација се брутално прекршени.
Првата и највидлива фрактура е во хиерархијата и опсегот на контрола. Во нашиот дуален модел (ЦУК/ДЗС), хиерархијата е практично „обезглавена“. Создадовме системски монструм со двајца директори, две стратегии, два штаба и две независни проценки, но без ниту еден субјект кој има функционална моќ да командува. И да бидеме реални – таа моќ никогаш нема да ја имаат.
Зошто? Затоа што МВР и Армијата поседуваат специфична, длабоко вкоренета организациска субкултура која почива на строга субординација и почит кон чинот. Тие имаат природен, имунолошки отпор кон надворешна интервенција од цивилни тела кои ги доживуваат како „административни паразити“. Во момент на криза, униформираниот состав бара командант, а не координатор. Овој судир на култури неизбежно води до „криза на одлучување“, каде додека штабовите се усогласуваат, теренот се губи.
Вториот симптом е отсуството на субординација на парцијалните интереси. Наместо институционалните егоизми да отстапат пред општиот интерес, ние сведочиме на длабок „институционален нарцизам“. Агенциите се трансформираа во „феуди“ кои се грижат првенствено за сопствениот опстанок и медиумска слика, честопати ставајќи го својот ПР пред безбедноста на граѓаните.
Овде мораме да го отвориме суштинското прашање за економската одржливост: Во мало општество со ограничени ресурси и скромен БДП, дали имаме луксуз да дозволиме ваква институционална фрагментација? Дали суетата да се биде „директор“, „командант“ и потписник на буџетска прва линија е поважна од императивот да се биде функционален дел од единствен безбедносен и одбранбен систем? Расцепкувањето на ресурсите не е само административна грешка, тоа е безбедносен хазард.
Третата, и можеби најфатална грешка, е игнорирањето на линискиот принцип. Овој принцип е крвотокот на секој безбедносен систем. Македонија го живее апсурдот на „штабови“ (ЦУК и ДЗС) без реална „линија“. Тие се, во најбуквална смисла, „генерали без војска“. Тие немаат директна команда над полицијата, пожарникарите или медицинските тимови. Наместо да издаваат наредби кои се извршуваат веднаш, тие се принудени да „координираат“, да преговараат и буквално да „молат“ за акција додека драгоценото време истекува.
Во таков систем, каде командата е заменета со молба, а одговорноста се губи во преводот меѓу институциите, катастрофата не е прашање на „ако“, туку само прашање на „кога“.
„Исклучокот“: Кризна состојба или алиби за буџетска комоција?
Доколку организациската патологија е „дијагнозата“ на системот, тогаш начинот на користење на институтот „кризна состојба“ често излегува како најчувствителен симптом. Во политичко-правната теорија, „состојбата на исклучок“ (state of exception) се опишува како режим во кој државата прибегнува кон вонредни овластувања и привремено отстапување од вообичаените правила, со образложение дека така се штити јавниот поредок и безбедноста.
Сепак, за да бидеме правно прецизни: „кризната состојба“ во македонскиот систем е посебен режим регулиран со Законот за управување со кризи. Одлуката за постоење на кризна состојба не може да трае подолго од 30 дена; ако состојбата продолжи, Владата мора да побара одобрение од Собранието за продолжување на рокот или да предложи прогласување воена/вонредна состојба.
Прашањето што јавноста често го поставува е: зошто прогласувањето на кризна состојба понекогаш станува „прв“, наместо „последен“ инструмент – дури и кога дел од оперативните капацитети формално не се исцрпени? Ова прашање има две рамнини:
- Правна и управна флексибилност (со граници): кризата овозможува побрза мобилизација и координација, но ограничувањата (времетраење, известување, извештај) постојат токму за да се спречи нормализирање на исклучокот.
- Финансиско-процедурални ризици: во кризи се бара забрзување на набавки и ангажман на ресурси. Сепак, исклучоците што ја намалуваат конкуренцијата се третираат како тесно дефинирани и условени (на пр. „крајна итност“ и непредвидливост според европската рамка).
Затоа, кризата не е „волшебно стапче“ што ги укинува правилата, туку момент кога ризикот од непрозирност расте и кога транспарентноста и надзорот треба да бидат посилни.
Кога „итноста“ станува најбрз пат за трошење средства без доволна јавна трага (објавени договори, образложенија, контроли), системот губи стимул да инвестира во превенција и одржување. Парадоксот е јасен: исклучокот, кој треба да биде привремен механизам за спасување на системот, може да се претвори во навика што го поткопува системот – финансиски и институционално.
За илустрација на правната и ресурсната рамка, табелата подолу ги прикажува разликите во финансирањето и ангажирањето ресурси:
Табела: Финансирање и ресурси низ спектарот на безбедносни состојби
(Напомена: табелата е ориентациска систематизација. Обемот на овластувања и процедурите зависат од конкретниот правен режим и од применливите закони и подзаконски акти)
Зошто биологија во политиката? Системската теорија како дијагностика
За крај, можеби на пошироката јавност ќе ѝ делува невообичаено, па дури и апстрактно, што во анализа на државни институции користиме терминологија позајмена од природните науки – зборуваме за „ентропија“, „хомеостаза“ и „имун систем“. Но, потпирајќи се на Општата системска теорија на Лудвиг фон Берталанфи, одговорот е едноставен и научен: државата, во моменти на криза, престанува да биде механизам и се однесува идентично како жив организам под напад.
Примената на овој пристап ни ги открива трите клучни дефекти на македонскиот систем, кои се невидливи со гола административна анализа:
Прво, хомеостазата како крајна цел. Безбедноста не е статична состојба, туку динамична општествена хомеостаза – способност на системот да ја врати рамнотежата по надворешен шок. Кога нашиот систем е фрагментиран, тој ја губи способноста за саморегулација.
Второ, законот за ентропија. Ако во еден систем не вложите управувачка енергија, тој природно се движи кон хаос. Нашиот трагичен парадокс е што ние трошиме огромна енергија и ресурси, но не на решавање на проблемот, туку на „внатрешно триење“ меѓу институциите. Тоа е енергетски дефицит кој води кон колапс.
И трето, можеби најпрецизната дијагноза – дефект на имунолошкиот одговор. Интегралниот систем за управување со ризици треба да биде „леукоцитот“ на државата – да ја препознае и неутрализира заканата. Но, кога системот е вештачки поделен (на ЦУК и ДЗС), се јавува класична „автоимуна реакција“. Институциите, наместо да се насочат кон кризата, почнуваат да се напаѓаат меѓусебно – кој е надлежен, кој згрешил, кој (не) потпишал.
Ова не е поетска метафора – ова е функционална дијагноза за системска, автоимуна болест на државата. Ако нервниот систем (командната линија) е пресечен, дури и најсилниот „мускул“ (ресурсите на терен) останува функционално бескорисен и парализиран.
Литература:
Wisner, B., et al. (2004). At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters. Routledge.
IFRC (2016). Information bulletin: Macedonia Floods.
MIA (2024). Skopje marks eighth anniversary of deadly floods.
Закон за управување со кризи (Консолидиран текст).
Directive 2014/24/EU, Article 32.
Закон за јавни набавки (Сл. весник бр. 24/19).
AerialFireMag (2021). Macedonia on Fire.
Александар Иванов е редовен професор на Факултетот за безбедност – Скопјe, специјализиран за безбедност на животната средина, меѓународни односи и трансформација на безбедносната наука во оперативна реалност.
