ВТОР ДЕЛ од трудот „Интегрална анализа на управување со ризици и вонредни состојби (2007–2025)“ — сеопфатен преглед на начините на кои државата во изминатите речиси две децении континуирано не успеала да воспостави функционален, интегриран систем за превенција, управување и одговор на кризи, вклучително големи пожари, поплави и други вонредни состојби.
АЛЕКСАНДАР ИВАНОВ
Во првиот дел ја расклопивме катастрофата до нејзината основна, сурова равенка: опасност × ранливост = катастрофа. Во оваа формула, ранливоста не е судбина или географска даденост, туку политички и институционално „произведен“ ризик кој може да ррезултира со катастрофа. Оваа логика не запира кај лошиот урбанизам, неодржувањето на каналите или корупцијата при градба; таа продолжува и понира длабоко во срцето на државата, односно во нејзиниот организациски дизајн.
Ако ранливоста е „барутот“ расфрлан низ системот, тогаш организациската архитектура е местото каде што тој барут се складира и каде што, во критичниот момент, се одлучува дали ќе има „командна искра“ што ќе го спречи пожарот или ќе завладее „бирократска магла“ најчесто манифестирана преку формирање на Комисии, бесконечно долги истраги, притисок кон жртвите итн.
Тука мораме да се повикаме на класичната социологија за да ја разбереме модерната патологија. Да се потсетиме дека кога Макс Вебер зборува за бирократијата како „машина за ред“, тој не мисли на планини од хартија, туку на прецизна хиерархија, јасна јурисдикција и техничко знаење што овозможуваат брза и легитимна акција. Кога овие елементи се еродирани или расцепкани, се соочуваме со феномен што германскиот социолог Улрик Бек го дефинира како „организирана неодговорност“: систем каде институциите постојат, но одговорноста се раствора во меѓуинституционални процепи. Ова е точката каде што зборот „координација“ престанува да биде алатка за спас и станува алиби за неактивност.,
Токму затоа, овој текст не е патеписен „регионален преглед“ од љубопитност. Ова е компаративен стрес-тест: кога државите од Југоисточна Европа се соочија со реални, смртоносни кризи, кои организациски модели преживеаја – и зошто?
Методолошки избор: Зошто токму овие држави?
Овие примери не се нафрлени на листата „случајно“, туку следат строга логика на компаративна анализа поделена во групи, што ни овозможува да ги изолираме променливите што значат живот или смрт.
- Првата група ја сочинуваат „најсличните системи“: Србија, Хрватска и Словенија. Овие три држави делат идентично административно-правно наследство. Тие имаат сродни модели на јавна управа и слична култура на јавни служби. Кога споредувате толку слични системи, разликите во исходот при катастрофи не можат да се припишат на „менталитетот“, туку директно укажуваат на една клучна варијабла: како е решено прашањето на командата и линиската моќ во пост-транзицијата.
- Втората група се „постсоцијалистичките трансформации“: Романија, Бугарија и Албанија. Овде споредбата оди по логика на различни експериментални модели. Романија изгради силна вертикала во МВР, Бугарија експериментираше со „Министерство за кризи“ и се откажа, додека Албанија претставува уникатен „стрес-тест“ на нов законски модел соочен со катастрофален земјотрес.
Нашата теза дека „самостојните агенции се неефикасни во криза“ мора да преживее три теста: дали важи кај пост-југословенските системи? Дали важи кај другите пост-социјалистички системи? И дали важи во различни типови кризи (пожари, поплави, земјотреси)? Само ако одговорот е „да“ насекаде, тогаш зборуваме за структурна регуларност, а не за политичко мислење.
Јадрото на проблемот: „Агенција без линија“ е глава без мускул
Митот за „независните агенции“ за управување со кризи најчесто се продава на јавноста со три заводливи аргументи: професионализација, деполитизација и специјализација. Но, катастрофите функционираат како суров рендген. Тие покажуваат дека специјализацијата без „линиска моќ“ создава институција-инвалид: таа може да планира, да пишува стратегии и да „координира“ на хартија, но не може да командува со ресурси во „минута еден“, кога се одлучува за човечки животи.
Истражувањата и европските искуства од последната деценија го потврдуваат ова преку една проста, но скапа лекција: таму каде што државата се потпира само на доброволни понуди и ад-хок координација помеѓу „рамноправни“ институции, одговорот секогаш доцни. Токму затоа ЕУ мораше да го зајакне својот цивилно-заштитен механизам и да воведе rescEU резерви – и тоа не како идеолошки хир, туку како институционален одговор на фактот дека доброволната координација не функционира кога сите се во криза.
РОМАНИЈА: Трагедијата „Colectiv“ како пресвртница за цела Европа
Романскиот случај е можеби најдраматичниот доказ за потребата од централизација. Романија ја кристализираше својата командна вертикала во рамките на Министерството за внатрешни работи (MAI) преку формирање на DSU (Departamentul pentru Situații de Urgență). Ова тело не е обична комисија, туку оперативен јазол кој има законски мандат за постојана национална координација – и тоа од превенција, преку пожарникари и спасувачи, па сè до итната медицинска помош.
Овој дизајн ја носи веберијанската логика до крај: централизиран авторитет плус техничко водство. Но, вистинскиот тест се случи ноќта на 30 октомври 2015 година. Пожарот во клубот „Colectiv“ беше масовен инцидент што ја преоптовари здравствената инфраструктура. Трагедијата ја отвори суровата тема: колку вреди времето кога нема пред-аранжиран механизам?
Научно документираните анализи за овој настан покажуваат дека инцидентот во Романија експлицитно „запалил иницијатива“ за реформа на ниво на ЕУ. Се виде дека нема специфичен механизам за изгореници и дека меѓународните трансфери почнуваат премногу доцна ако се потпираат на ад-хок договори. Затоа, „Colectiv“ директно влијаеше на европската регулатива и развојот на rescEU.
Промената на европските регулативи кои произлегоа како резултат на овој настан, всушност го овозможи брзиот прием на пациентите од Кочани после активирањето на Европскиот механизам на цивилна заштита. Тоа не е резултат на нашиот координиран одговор. Туку нашиот повик за помош беше координиран и командуван од централизиран авторитет од Европскиот механизам за цивилна заштита.
БУГАРИЈА: Зошто беше укинато „Министерството за кризи“?
Бугарија е регионален доказ дека државите можат да создадат посебен, независен орган за вонредни состојби, а потоа, соочени со реалноста, да заклучат дека тој модел создава повеќе административен трошок отколку оперативен ефект. Експериментот со посебно „Министерство за вонредни ситуации“ заврши во 2009 година, кога тоа беше затворено, а неговите функции беа вратени таму каде што природно припаѓаат – во Министерството за внатрешни работи.
Денес, клучната оперативна улога ја има Главната дирекција „Пожарна безбедност и цивилна заштита“ во рамки на МВР. Стручните извештаи (IT4Sec, 2015) експлицитно наведуваат дека „рбетот“ на системот е токму оваа унифицирана спасувачка служба вгнездена во силен ресор. Лекцијата за Македонија е јасна: функционалноста не лежи во „посебноста“ на институцијата, туку во нејзината интеграција со оперативните ресурси.
ХРВАТСКА: Земјотресите како краен тест на интеграцијата во МУП
Хрватска понуди уште еден драгоцен пример за еволуција на системот. Од 1 јануари 2019 година, независната државна управа (DUZS) формално беше интегрирана во Министерството за внатрешни работи (МУП), формирајќи го Равнателството за цивилна заштита.
Овој нов дизајн беше ставен на најтежок можен испит само една година подоцна. Земјотресот кај Петриња (29 декември 2020) беше „совршена бура“: уништувачки потрес, зимски услови и пандемија. Сепак, извештаите покажуваат дека системот реагирал веднаш. Бидејќи цивилната заштита веќе била дел од МУП, таа дејствувала во ист оперативен ритам со полицијата и интервенциските единици. Немало чекање за меѓу-институционални договори; имало единствена команда.
СРБИЈА: Поплавите од 2014 и лекцијата за „секуритизација“ на катастрофите
Србија ја научи својата лекција на потешкиот начин. Поплавите во мај 2014 година, кои погодија 1.6 милиони луѓе и чинеа 4% од БДП, го оголија системот до коска. Извештаите на UNDP и Светска банка нотираа дека кризата разоткрила „значајни финансиски, административни и процедурни дефицити“.
Одговорот на Србија беше консолидација. Со Законот од 2018 година, управувањето со ризици експлицитно се третира како дел од националната безбедност. Секторот за вонредни ситуации функционира како единствено интегрирано тело во рамките на МВР. Ова е правна материјализација на тезата дека намалувањето на ризици (DRR) не е хуманитарен додаток, туку суштинска безбедносна функција која бара „lead agency“ со реални ресурси.
СЛОВЕНИЈА: Исклучокот што го потврдува правилото
Словенија често се посочува како контра-пример, бидејќи нејзината Управа за цивилна заштита (ACPDR) е сместена во Министерството за одбрана. Но, словенечкиот модел функционира затоа што почива на исклучително силни општествени капацитети, робустен систем на доброволни друштва и, најважно, целосно развиена инфраструктура на бројот 112.
Лекцијата од Словенија не е „ставете го системот во Одбрана“, туку: без оглед на „домаќинот“, системот мора да има јасни протоколи и техничка инфраструктура. Во средина како македонската, каде овие елементи се слаби, „агенцискиот остров“ е луксуз што ќе доведе до колапс.
АЛБАНИЈА: Земјотресот од 2019 како „стрес-тест“ на новиот модел
Албанија мора да влезе во оваа рамка како „критичен случај“. Тоа е држава со ограничени ресурси и висок сеизмички ризик, која непосредно пред катастрофата (во јули 2019) усвои нова правна рамка (Закон бр. 45/2019) и формираше Национална агенција за цивилна заштита (AKMC) во рамките на Министерството за одбрана.
Само неколку месеци подоцна, на 26 ноември 2019, системот беше ставен на брутален тест. Земјотресот со магнитудаод 6.4 однесе 51 живот и предизвика штети од речиси една милијарда евра (околу 7.5% од БДП). Инженерските анализи покажаа дека катастрофата не беше само „геологија“, туку ко-продукција на ронлив градежен фонд и регулаторни пропусти – потврдувајќи ја тезата за „социјална конструкција на ризикот“.
Но, клучната лекција за управувањето доаѓа од првите 72 часа. Албанија експресно го активираше Механизмот за цивилна заштита на ЕУ (UCPM). Бидејќи постоеше јасен канал и агенција „вградена“ во силен ресор (МО), државата не губеше време во ад-хок импровизации за меѓународна помош. Ова покажува дека „агенцискиот модел“ може да функционира само ако агенцијата не е изолиран остров, туку има оперативна вертикала и јасни протоколи за интероперабилност со Европа.
Дополнително, преку процесот на Post-Disaster Needs Assessment (PDNA), Албанија покажа како катастрофата административно се „преведува“ во програма за реконструкција. Ова е доказ дека модерната цивилна заштита не е само спасување од урнатини, туку способност на државата да ја апсорбира поликризата и системски да ја менаџира обновата – нешто што е невозможно без силен институционален „домаќин“.,
Заклучок: три правила за преживување и една фатална замка
Анализирајќи ги овие примери, се кристализираат три универзални правила:
- Командата мора да има мускул. Искуствата на Хрватска, Србија, Романија и Бугарија покажуваат дека оперативниот центар мора да биде сместен во институција што реално располага со ресурси, луѓе и принудна моќ (МВР).
- Кризата бара пред-аранжирани протоколи, не ад-хок договори. „Colectiv“ и земјотресот во Албанија покажаа дека кога нема механизам или кога тој не се активира веднаш, штетите се мултиплицираат. Затоа rescEU и националните протоколи се клучни.
- Интеграцијата мора да биде дизајнирана, а не само административна. Бугарското „шетање“ на надлежностите покажа дека успешна интеграција е онаа што создава јасни оперативни центри и процедури, а не само нови таблички на вратите.
Опасноста за Македонија лежи во замката на „независната агенција“ како симболична компензација. Кога агенцијата е надвор од системот што ги поседува полицијата, логистиката и комуникациите, таа ризикува да стане координатор без команда. Во најдобар случај, таа ќе произведува одлични извештаи за тоа зошто сме потфрлиле. Во најлош, ќе создаде „организирана неодговорност“ со уредна документација и катастрофален резултат на терен.
Затоа, прашањето не е „дали да формираме агенција“, туку дали сме подготвени да создадеме систем што има линиска команда, јасна одговорност и оперативна моќ – или ќе градиме уште еден бирократски остров (и бирократски паразит) што ќе бара помош од другите тогаш кога веќе ќе биде предоцна. И дали ќе имаме уште жртви и материјална штета без да има одговорност за Институционалниот дизајн кој генерира кризи и овозможува развој на катастрофи?
(продолжува)
Александар Иванов е редовен професор на Факултетот за безбедност – Скопјe, специјализиран за безбедност на животната средина, меѓународни односи и трансформација на безбедносната наука во оперативна реалност.
